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强权力和弱能力:理解改革困境的一对矛盾

中国政府在很多人心目中是无所不能的。这种“万能”的印象,部分来自于政府管了太多事,许多是政府主动在管,许多则是因为社会的惯性和需求被动在管。总之,似乎哪里都有政府身影。但“万能”印象的另一个原因,就是中国政府确实做成了很多事,有许多可供验证的绩效。

 

中国改革开放三十多来的发展,似乎印证了这样一个事实:由诸多精英组成的政府,拥有超强能力,确保了政策的正确制定和有效的实施,才有了今天的成就。确实,中国的发展成就是举世瞩目的。有人认为,中国今天的发展成果,是“自然”过程或者单纯的“放松管制”的结果,这是显然有违事实的。事实上,在东南亚、在中亚、在南美、在非洲,有的是可供比较的案例。今天在中国人们习以为常的政策供给和公共服务,在别的地方并不理所当然。在中国的发展叙事中,如果忽略了治理因素,这个故事是讲不圆的。

 

中国有自身特色的政府组织和运行模式,有独特的政府官员培养和遴选机制,历史上举贤任能的政治传统,这些都是中国治理体系中独特之处。工作以后有许多机会接触中央、地方各个部门的官员,碰到很多具有丰富经验、非凡才干和非常勤勉的官员,常令我叹为观止。在这个意义上,说中国政府能干,或者官员团队能干,似乎是可靠的结论。

 

中国政府官员的能干,在国际上(特别是在商界中)颇得到认可和赞赏,有时在国际上得到的肯定比国内还更多。纽约时报的专栏作家托马斯·弗里德曼说,如果美国政府能当一天中国政府就好了。商界和财经评论人士的褒扬,让职业经济学家们都感到郁闷和气短。在2015年中国股灾和汇改之后,诺贝尔经济学奖获得者保罗·克鲁格曼还颇出气地在专栏上说,西方精英把中国官员的能力神话了,他们自己都不知道究竟是怎样成功的。这话显然滑到了另一个极端。哪有一个国家在快速的全球大变局下,仅靠偶然和运气获得超过三十多年的成功的呢,这概率恐怕不比拿福利彩票一等奖高。

 

但是,克鲁格曼的话中,其实也不乏令人警醒之处。中国改革开放以来,尽管在很多领域取得了成功,特别是在经济领域,但是我们也不能不注意到,政府在政策制定和实施中存在着薄弱和短板。正视我们的长处和短板,而不是流于意识形态和意气的争论,才有可能真正有效地解决我们现在面临的问题。

 

在很多关于中国政府能力的讨论中,评论者往往将权力和能力混为一谈。权力是由法律和制度赋予特定职位的一种专断权,而能力是官员团队的专业素质、技能和技巧。两种力量运用的结果,有些时候看起来是差不多的,但是背后的机制存在很显著的差异。打个比方,权力就像一把刀,权力越强刀越锋利;而能力则是手的力量和技巧。用刀切东西,如果刀很锋利,手劲差一点也能切断东西;如果刀钝一些,但是用刀的手的力量和技巧到位,也能切断东西。结果貌似一样,背后还是有本质差别。

 

提出区分“权力”和“能力”,是因为注意到改革中的两种弊病。第一种是经验主义的,认为过去的模式能成功,以后也应该照办。但是世易时移,中国社会的利益关系已经高度复杂化了,过去靠权力就能办到的事,现在就行不太通,需要更多凭借能力提升来办到,需要有足够多的专业人良好沟通协同才能完成复杂的工作。第二种是主观主义的,因为混淆了权力与能力,主政的官员和部门就有了一种错觉,以为一切成就都是自己能力超群,养成了一种傲慢和专断,甚至是胡来。

 

一些领域改革迟滞,人们经常认为是观念和取向出了问题。但就我自己的观察,除了一些领域,多数情况下还是能力出了问题,导致对不准症也抓不了药,挺好的事最后就不了了之,最后出一堆文件就算交差。譬如说,现在很多改革也想顶层设计,但一个部委管一个行业的处室有两三人就不错了,这两三人有时管上百上钱亿的公共资金分配,要熟悉项目,要知道行业标准,还掌握行业动态和各地情况差异,每天不加三小时班就烧高香了。如果一个部门是搞监督的,情况还会更悲惨些,全国那么多地方那么多情况,文件都看不过来,更别说亲眼看一看。中国表面上看是强中央-弱地方的体制,但从制度供给能力上看,实际上弱得不成比例。

 

至于混淆权力和能力滋长的傲慢,更是不鲜见。在改革的名义下,也有些主政官员和部门特别乐于出政策,出得特别自信,也不管是否有专业的能力,事前是否有审慎的调查研究,事中是否会听取和评估反馈的意见,事后更不会问责担责。这种实际是基于职务权力的自负与傲慢,特别听不得反对意见,要是实施不佳出了差错,一定是别人出了什么差错。

 

如果作全球对比,不论是在过去几十年还是最近几年,中国在改革力度和进展上,都可算得上优等生。但从中国期许的目标来说,改革并不总是尽如人意。在各种改革所面临的问题中,强权力-弱能力的矛盾不是唯一因素,却是值得重视的问题。解决这些问题,最好的还是坦然面对和正视,并在观念和认识上突破误区。譬如,很多人认为,“小政府”就是“官员数量少”的政府,事实上这是两回事。另外,很多人认为“小政府”就是“好政府”,这话也未必对,小政府成为好政府,需要很多前提条件,“小”并不必然“好”。常见的误区还包括将“集权”和“分权”的对立绝对化和意识形态化。在公共政策讨论中,最要不得的是浓缩概念大而化之,而忽略了具体的内容和环境。正视能力上的短板,紧迫的解决之道还是让足够多专业的人做专业的事。

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